自治与问责是治理的两个重要手段。自治在促进行为主体自由地履行职责的同时，也促进了问责并且使问责更加有意义。故而，问责应是一种常态下的治理程序。自问责在教育领域诞生以来，教育问责即成为现代教育制度的一个重要内容，甚至演化为教育利益相关者介入教育事务的主要方式。欧美各国均建立起了长效的教育问责机制，我国也在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中强调要“严格落实问责制”，并在《中华人民共和国义务教育法》中创造性提出了义务教育问责制，赋予了教育问责的合法性地位。与此同时，学术界和教育一线也从理论和实践的角度，对教育问责的内涵、方式、内容、体系、路径等进行了深入研究，教育问责的合理性得到了进一步彰显。
然而，教育问责的合乎逻辑性这个根本性问题仍然没有得到很好的研究和解决。教育问责的核心在于“由谁问责”和“问哪些责”两个相互关联的基本命题，前者涉及问责的主体，后者阐明问责的范畴。因主体和范畴皆有边界属性，教育问责也应具有一定的限度。“越责问责”和“溢界问责”皆是无效问责，如目前我国教育问责的重心主要集中在学校办学条件、规则遵守、考试分数、校园安全等方面。这种问责方式存在着明显的逻辑谬误：办学条件的优劣主要取决于政府履职程度，独独问责学校是担责主体漂移；规则遵守导致学校成为制度附庸而失去自治活力，办学思路难以突破、办学质量难以提升；唯分数是举的单一问责则易加剧应试教育行为。学生安全问题不分青红皂白一律问责学校，致使学校这个本应注重学生发展的“教育”组织将工作重心转移到学生安全上，严重分散了学校的主要职能。以上种种问题的产生，其根源在于混淆了教育问责的逻辑起点。学校的各利益相关者的确有权对学校问责，但各利益相关者并非都有必要对学校问责，即部分利益相关者的利益诉求并非充分且必要。鉴于学校教育的有限性，对学校的问责应该是有限度的，问责主体和问责要求也应限定在一定范围。因此，研究和解决教育问责的合乎逻辑性问题，分析教育问责的依据和限度，进而建立科学严格、权责清晰的问责体制，是目前教育学术界的重要任务。
一、教育问责的依据
事物的产生和发展是内外因相互作用的结果。教育问责一方面起源于外部社会对教育信任缺失的制度化补救，另一方面来自教育本身对质量效益的内在诉求，两者通过制度他律和内隐自省、外需刺激和内部演化之间的相互作用，构成教育问责合理性、合法性、合乎现实的行动依据。
（一）权责对等是教育问责的理论前提
从权力关系的视角来看，有权力就应该有义务，有权力就应该承担责任，而且享有多大权力就应该承担多少责任。权责对等的法律基础是权利和义务的对等性和一致性。为了体现权责双方的平等地位，双方的责任和权力的关系是平衡的、对等的。这也符合管理过程中责任和权力的对等原则，这是问责的理论前提。然而，我国在长期的教育管理中形成的行政文化，易导致管理层的专断与被管理层的隐忍，进而使理论上的平等幻灭成为现实中的不平等。从权责对等的理论层面看，教育问责的主体及客体，其地位是平等的。一方面，责任既是一种任务又是一种职责，它是国家赋予学校的或具有强制性或约定俗成的价值要求，学校依此完成教育使命。另一方面，从与责任对等的权力来说，国家赋予学校自由支配、使用资源的能力。所以学校在承担起相应责任的同时也要享有自主权力，责任的大小同时决定了权力的大小，责任的有边界性决定了自主权力的范围。
（二）法律规范是教育问责的直接依据
依法问责应当涵盖两个方面的内容。一是“问责法定”。这是依法问责原则隐含的基本前提——将问责中的核心要素上升到法律的层面，是确保问责真正具有震慑力、约束力的必要条件。《中华人民共和国宪法》《义务教育法》等法律法规皆明确了学校教育应承担的责任，这就给依法问责提供了法理基础。二是“无法律，则无问责”。换而言之，在“有法可依”的基础上，依法问责原则应当更加注重法律的实施问题，即问责主体的问责行为都必须限定在法定权限和范围内。任何逾越法定边界的问责行为都将因无效而免除学校的答责。在我国，教育问责方面的法律法规并不完善，表现为问责权限的不明确、问责程序的不详尽、监督体制的滞后等。法律的不健全致使教育问责差强人意。但概而言之，依法问责原则上应当贯穿于问责立法及其实施的各个阶段，它是凸显法治优越性并彻底结束目前问责在实践操作层面上混乱状态的根本性指导原则。
（三）社会需求是教育问责的现实依据
社会需求是社会发展的原动力。具体到教育问责，主要体现在两个方面。一方面，百年大计，教育为本。教育是社会发展的驱动力，其质量要求的内涵虽然随时代变革，但对于质量的追求从未停止。与此同时，教育不仅是国计，还是民生。这从“文化教育事业”转向“社会事业发展”的表述可见一斑。教育承担越来越重大的责任，已经成为社会的中心，相应地，社会对于教育的需求会不断增加。另一方面，教育问责相当程度上源于社会相关组织、群体等对教育主体（包含教育行政部门）的不信任。教育之于社会的关系太重大，所以不能把教育仅交给教育领域的人，而要借助其他相关力量予以制衡和促进，一则预防教育偏离既定轨道，二则体现社会民主参与和治理。
（四）教育自治是教育问责的实践依据
教育的发展有其自身的逻辑。外力作用固然能推动教育前行，但未必与教育“自愿”的方向、方式完全一致。教育在与政府和市场的三方博弈中，通过制度遵守、观念修正和需求迎合，充分发挥了其服务社会的作用，实现了政府和社会的价值期许。但这种外发性的发展方向和行为方式带有明显的妥协性，缺乏内源性的动力支持，难以实现自我超越，尤其是当政府和市场力有不逮之时，教育必须寻求内在突破。在此背景下，教育治理顺应而生。教育治理是对于传统教育管理方式从观念到行动的全面超越。当前，学校亟须变革的是“从他治变为自治，从依附走向自主”。教育治理体系下，教育行政管理部门的行政相对人——学校的重大变革是走向“自治”；而在学校与教师、学生、家长、社区等的关系中，学校要与其他主体一起对学校进行“共治”。将问责与治理关联，“自治”则体现为一种教育性问责，是相对于由上级政府发起的惩罚性问责而言的。故而，基于学校自治的教育性问责与基于共治的惩罚性问责并不矛盾，而是并行不悖、两面一体的。
二、教育问责的限度
如前所述，尽管教育问责有其理论、制度和现实上的必然性，但其问责主体、内容及方式仍然有逻辑边界。具体来说，教育问责的限度主要体现在三个方面：一是问谁，即某些责任应由学校和其他部门、人员、社会共同承担责任，而不应全部归咎于学校；二是谁问，即在众多利益相关者中，教育只对某些主体的问责进行回应；三是问什么，即教育只回应应当由教育回应的责任。
（一）问谁：教育责任的多主体性
教育的责任主体，并不全是学校。教育身处于社会系统之中，受管于教育行政部门，受制于市场经济等条件的约束。在公办学校为主体以及实施义务教育的中国国情下，政府对于教育有不可推卸的质量责任：为提高质量而进行有针对性的立法；为保障和提高质量而展开监督评估；为提高质量而担负财政责任；为提高质量而提供服务。所以，政府及教育行政部门应是排位最前的教育责任主体。
然而，人们，包括政治家、学者乃至一般公众，不仅习惯于把学校中出现的很多问题归结于学校，而且也习惯于把社会中出现的许多问题的根本原因直接归咎学校教育。这既不符合事实，也不符合唯物主义。从教育的结果看，影响学生成才的因素有很多，包括社会、同伴群体、环境、家庭等，而教育并不是最根本的。例如，在被热议的“钱学森之问”中，人们把矛头直接指向学校，这有失公允。扈中平教授在2016年全国教育学研究生论坛中提出“钱学森之问”的真假问题之问时认为，学校教育是不能直接培养出杰出人才的，而只能为杰出人才的成长奠定必要的基础。学校教育只是学生成为杰出人才的必要条件，而远非充要条件。因此，问责发起时，学校不能首当其冲，成为众矢之的，而是要根据其权责边界进行有甄别的适当问责，这样才能保证问责的有效性，否则问责就会流于形式。
（二）谁问：教育问责主体的有限性
问责主体，即谁有权利要求教育机构——学校向其负责。义务教育由政府履行组织与资源供给职能，因而具有公益性和准市场性。学者据此提出，对于公办学校来说，应接受来自政府教育主管部门、家长、学生以及社会媒体等不同利益相关者的多方问责。诚然，他们都是教育的利益相关者，有权对教育进行问责，问题的关键是这众多问责主体如何问、问什么、问责是否恰切。
随着学校共治程度的提高，参与学校治理的校外人员不断增加，学校因此被迫“献身”于由多种问责要求形成的多重问责体系和问责网。这种多重问责由于其先天的及后天流变的权力非对称性和不平等性等，往往使教育问责事与愿违。首先，多个问责主体的权力具有非对等性，学校在满足各问责方要求时会优先满足重要利益主体的问责，而忽视次要主体的要求。其次，尽管多主体问责在某种程度上可以解决问责主体间因信息不畅导致的问责真空问题，却制造了多个问责主体向学校提出相互矛盾的要求的可能，进而使学校陷入两难境地。最后，上一个问题的持续、重复发生，会对答责方产生麻痹的效果，使答责方——学校在试图回应每个问责主体的时候却不能回应任何主体，从而形成问责失败。此刻，问责就成了一种象征，一种例行仪式甚至口头服务。因此，确立且只产生唯一的问责主体，可有效避免多头问责带来的答责混乱，将学校从疲于应付的“七嘴八舌”中解救出来，集中精力和力量履责，方可提升学校及学校教育的社会价值输出。
（三）问什么：教育担责内容的有限性
教育问责与教育责任是一对范畴，有了责任，才能依据责任的范围进行问责。超出责任范围的问责皆为无效问责。教育在人类社会发展中承担的责任主要体现在两个方面：一是基于社会角色的教育责任；二是基于利益关系的教育责任。
1.基于社会角色的教育责任
人是社会关系的总和，而教育的根本目的在于“立德树人”。因此，教育作为一种有目的、有计划地培养人的社会活动，不可避免地要承担“育人”的政治责任和道德责任。
教育应当承担的思想政治导向责任有三个方面。一是引导受教育者形成正确的理想信念。理想信念是人生的导航仪和指路明灯，其对错关系到个人的发展方向，进而影响整个社会发展的秩序及程度。二是引导受教育者形成符合社会发展、政治需要的正确目标。理想信念是抽象的、宏观的，其必须借助具体的、分阶段的目标进行细化，使受教育者有明确的符合社会发展及政治需要的目标。三是引导受教育者作出符合政治、社会需要的行为。不论是理想信念，还是正确的目标，最终都要体现为具体的行为。在教育对受教育者的政治引导中，形成正确的理想信念，将之细化为明确的目标，进而在生活和学习中能作出符合政治及社会需要的行为是一以贯之的。
教育的道德责任主要是对人们的道德进行教化，即培养和提高人的道德素质。学校教育肩负着教化人们形成正确善恶价值观的责任，将人们的行为和思想规范形式由“他律”转变为“自律”，使其自觉作出促进良好社会风气的产生以及社会发展的行为。学校道德教育的目标是使人有道德，即做到知德、践德、知行统一。朱小蔓、其东认为学校道德教育的三个命题为：学校教育必须培养完整的人，德育需要打好品德基础，学校教育要为实现人的道德潜能提供支持性环境和条件。从上可知，理想化的学校道德教化的目标可以简要地概括为“使受教育者有道德”。
2.基于利益关系的教育责任
学校发展的人财物、时空、信息等要素皆来源于政府和社会的支持，带有明显的资源依赖性。因此，教育与社会、政府之间也存在着利益关系。教育机构相对于社会和政府是利益既得者，从利益关系的角度来分析教育责任是完全可行的。
基于亨利·罗索夫斯基在《美国校园文化：学生、教授、管理》中列举的大学群体，我国学者在利益相关者视角下基于各个利益相关者对大学的影响程度，将教育的利益相关者分为四个层次：核心利益相关者、关键利益相关者、间接利益相关者和边缘利益相关者。此分类虽然源于高等教育，却对其他阶段的教育有借鉴意义。此外，为了更好地识别不同类型的利益相关者对组织活动影响的程度，美国学者罗纳德·米切尔和唐娜·伍德用评分法从三个维度对可能的利益相关者进行评分，即合法性、权力性和紧急性，然后根据分值的高低来确定评分对象是否是某一组织的利益相关者：同时拥有“合法性”“权力性”和“紧急性”的对象为确定型利益相关者；三种属性中拥有任意两种的为预期型利益相关者；只具备其中一种属性的为潜在型利益相关者。我们认为，可以根据米切尔的评分维度将我国教育利益主体划分为关键利益相关者、间接利益相关者和边缘利益相关者（见表1）。
上述三种类型的教育利益相关者，充当教育问责主体时，问责内容的有效性不同。即在对同一内容进行问责时，学校应对的紧迫性不同；而对于不同内容的问责，当问责内容发生冲突时，学校仅需回应利益相关强度最大的主体的问责，从而避免多头答责而使问责效率降低或流于形式。如当政府、社会、家长在对学校提出办学条件、规则遵守、考试分数、校园安全等问责时，学校只需回应政府和社会的规则遵守和校园安全等关键内容，超出学校权责范围的办学条件、考试分数等可选择性回应，甚至不予回应。
三、教育问责限度的超越
尽管教育在人类繁衍和文明进步中扮演着举足轻重的角色，但教育充其量只是社会诸多子系统中的沧海一粟，其有限的权责不足以承担起众多主体的问责，尤其是衍生于“行政问责”的惩罚性问责。面对强大的外力规约，教育往往不堪重负，失去自我进化的活力，其功能只会大打折扣，甚至适得其反。因此，如何超越简单粗暴的工具主义倾向的教育问责，提升教育问责的合理性、生成性、发展性，增强教育自我净化能力，是有效提升教育质量，激励责任主体自我约束，进而实现教育内涵发展的重要突破点。具体来说，要认识并坚持以下三个原则。
（一）教育的无限可能和有限作用相统一
诚然，教育寄托了人类对美好未来的向往，每个人都希望通过教育实现自我、超越自我，教育也因之承载了无限可能的价值期许。然而，教育并非万能，不能过于夸大学校教育的作用。学术界、政府和公众不能过多寄希望于教育而推卸自己的分内责任——学校教育并不是影响人创新能力的关键因素，对学校教育的批评不能简单化，不能离开教育的社会制约性去问责教育，这无助于教育问题的解决。教育不可能凌驾于社会的政治、经济之上而发生作用。因此，教育自身亦需量力而行，切不可过度膨胀、自毁城墙。只有政府、社会、个体形成了教育无限可能和有限作用相统一的价值共识时，在相关利益者的正面合力推动下，学校才能挣脱外部掣肘，真正按教育规律办学，教育才能最大限度发挥育人功能，教育问责也将起到正强化作用，助推教育实现内涵式发展。
（二）问责主体的责任和权利相统一
明确问责主体的问责分工，能最大可能确保教育问责的顺利进行以及有效答责。美国的做法或许可以提供参考。美国的问责主体为联邦政府、州政府、各学区、学校、教师、学生、家长和外部的利益相关者。具体分工为联邦政府和州政府为教育实施提供人力、物力、财力等资源（相应的教育中的人力、物力、财力等资源的数量和质量向联邦政府和州政府问责），学区学校的管理者负责保证资源的合理利用（教育资源的利用效率向学区学校的管理者问责），教师按照课程标准和目标完成教学并确保学生充分掌握相关知识（学生对掌握知识的范围和程度向教师问责），家长辅助学生学习并配合学校的相关工作。从上述分工可见，每个主体的责任和权利是相对的，从而确保教育问责制的顺利进行。因此，教育问责应按问责主体权责统一的原则实行分类问责，明确问责边界和问责节点，避免由于多头问责导致的答责混乱和资源浪费，如问责政府的资源供给数量和质量，应当根据国家不同发展阶段的社会经济水平予以比对；问责学校和教师的教育工作，则应当以自然年或学年为时间节点，将之与国家校园建设和课程标准予以比对。任何超越问责主体权责范围和问责节点的问责，皆难以保证问责的信度和效度。
（三）惩罚性问责和自省性问责相统一
从我国问责的缘起看，问责作为一种事前预防和事后追责的制度架构，其性质是一种惩罚行为。在某个历史阶段，这种以“教育性恶”为基本假设的“上问下责”式责任追究/惩罚模式的确有助于解决教育行政部门内部僵化的行政管理和根深蒂固的官僚腐败等顽疾，但随着国家法治化、民主化进程的深入，这种带有报应主义观色彩的惩罚性问责难以适应国家现代化建设的需要，更无助于教育现代化进程的实现。报应主义观下的问责忽视了问责的丰富内涵，而问责的概念在不同的语境下有着多样的理解和阐释。根据责任的来源不同，责任可分为内部责任和外部责任。内部责任多指出于道德和良心的责任，表现为个人或组织自愿地向他人汇报。马丁·特罗将问责界定为向他人汇报、解释、证明及回答资源的使用方式和效果。故而，教育问责的根本动机不单是追溯责任，也不单是监督和惩罚，教育问责应更多着眼于自发自为地促进学生、教师、学校的发展，也即问责应该定位于“教育性问责”。基于热炉效应的简单粗暴的惩罚性外律固然能起到警示作用，产生立竿见影的效果，但也容易引起问责对象的抵触情绪，形成教育不作为的懈怠心态，甚至培养“奴性”心理，进而扼杀教育的创造性；而遵从本心的内在自律，能最大限度释放主体能动性，促进教育问责熵减。总之，教育问责应注重外在的惩罚性问责和内在的自省性问责相统一，刚柔并济，以一种更人性、弹性的方式促进学生及教师的发展，进而推动教育质量的提升。
责任编辑：祁涛
